1.4.İl Özel İdareleri Kanun Tasarısı / Kanunu Hakkında Görüşlerimiz

1.4.a. “İl Özel İdareleri Kanunu Tasarısı” Hakkında TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şubesi Görüşü, Nisan 2004

Şube adına hazırlayanlar: N.Özgür DEMİR, Ahmet TURGUT. Cem SARAÇLI

13 Mart 1929 tarihli İl Özel İdareleri Kanunu güncelliğini büyük ölçüde yitirdiği için hazırlanan yeni kanun tasarısı, günümüz koşullarının gerektirdiği yasal düzenlemeleri yapması bakımından son derece olumlu bir girişim olarak değerlendirilebilir. Ancak sözkonusu kanunun maddeler bazında incelemesi yapıldığında, mekansal planlama yetkileri bakımından hazırlanmakta olan diğer kanun tasarıları ile çelişkilerinin ve bazı sakıncalarının  bulunduğu söylenebilir.  Bu çelişkiler ve sakıncalar şöyle sıralanabilir:

İl Özel İdaresinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirtildiği “Madde 6”nın (a) bendi ile “İlin Çevre Düzeni Planına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde yapmak” il özel idaresi hizmetleri arasında sayılmaktadır. İl Özel İdaresinin Organlarının tanımlandığı 2. bölümde, İl Genel Meclisinin Görev ve Yetkilerinin tanımlandığı “Madde 10” ile İl Genel Meclisine “Stratejik Plan” ile “İl Çevre Düzeni Planı ve belediye sınırları dışındaki alanların imar planlarını görüşmek ve kabul etmek” il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında sıralanmıştır. Bu başlangıçta planlı bir gelişme için olumlu bir madde olarak değerlendirilse de planlama bütünlüğü bakımından olumsuz sonuçlar doğurmaktadır. Şöyle ki;

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanmakta olan “Şehircilik ve İmar Kanunu” tasarısında planlama kademeleri “Ülke Mekansal Strateji Planı, Bölge Strateji Planı, Alt Bölge Strateji Planı, İmar Planı” şeklinde sıralanmaktadır. Bu planların onama mercisi olarak da Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tanımlanmıştır. 

Diğer taraftan, İl Özel İdareleri Kanun Tasarısına paralel bir zaman sürecinde hazırlanan Büyükşehir Belediyeleri Kanun Tasarısı’nın Geçici 1. maddesinde “Büyükşehir belediyeleri, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç iki yıl içinde büyük şehrin 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarını yapar veya yaptırır” ibaresi yer bulmaktadır.

Söz konusu bu iki kanun taslağı ile merkezi idare ve yerel yönetimlere plan onama yetkisi verilirken, İl Özel İdareleri Kanun Taslağı ile 81 İl Özel İdaresine kendi il sınırları içindeki planları yapma, İl Genel Meclislerine ise bu planları görüşme ve kabul etme yetkisi verilmektedir. Böylece diğer kanun tasarıları ile bir planlama bütünlüğü kurulmaya çalışılırken İl Özel idareleri kanun tasarısı ile birdenbire bir üst ölçekli plan türü olan Çevre Düzeni planından 81 adet ortaya çıkma ihtimali oluşmuştur.

Mekansal planlama konusundaki çelişkiler özetlenecek olursa;

Büyükşehir Belediyeleri Kanunu Tasarısı’nda Büyükşehir Belediyesinin, “1/2000 ile 1/50.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak” belirtilmiştir.

Şehircilik ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı’ nda “Alt Bölge Strateji Planları” tanımlanmakta ve bu “planlar Bayındırlık ve İskan Bakanlığını onaylanır” denmektedir.

İl Özel İdareleri Kanunu Tasarısında ise, İl Özel İdaresinin görev ve sorumlulukları arasında “ilin çevre düzeni planı ve belediye sınırları dışındaki alanların imar planlarını görüşmek” bulunmaktadır.

Her üç tasarıda “Çevre Düzeni Planları” nın farklı isimlerle tanımlanması, farklı kurumlara yetki verilmesi yasaların birbiriyle çelişmesine neden olmaktadır.

Madde 10’un (k) fıkrasında “Halk Denetçisini Seçmek” il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Ancak halk denetçisi kavramı ne bu kanun tasarısında ne de diğer kanun tasarılarında tanımlanmıştır. Geçmişte olduğu gibi bir “Ombudsmanlık” müessesesinden bahsedilmekte ise de bu müessesenin çalışma esasları ve tanımı net bir şekilde yapılmalıdır.

Madde 16’da “İmar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve sağlık komisyonu, plan ve bütçe komisyonu, eğitim, kültür, gençlik ve spor komisyonu ile ulaşım komisyonunun kurulması zorunludur. Komisyonların çalışma süreleri meclisin toplantı süreleriyle sınırlıdır. Ancak imar komisyonunun çalışmaları süreye tâbi değildir ve kendilerine havale edilen işleri bir ay içinde sonuçlandırır. Komisyonlar, kendilerine havale edilen işlerle ilgili raporu, havale gününden itibaren; ertesi ayın ilk toplantısına kadar meclise sunarlar. Komisyon bu sürenin sonunda raporunu meclise sunmadığı takdirde, konu meclis başkanlığı tarafından doğrudan meclis gündemine alınır” denmektedir. Havale edilen işlerin, bir ay içinde sonuçlandırılması öngörülmektedir. Böylelikle işlerin aylarca bekletilmesinin önlenmeye çalışılması olumlu bir gelişme olarak değerlendirilebilir.

Stratejik Plan’ın tanımlandığı Madde 31’de “Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı ve çevre düzeni planına uygun olarak, alt yapı, ulaşım, çevre, tarım ve orman, sağlık, eğitim, sanayi ve ticaret, enerji, bayındırlık ve iskân, köy hizmetleri, içme ve sulama suyu, imar, katı atık, doğal afetler, kültürel mirasın korunması ve diğer hizmetlere ilişkin orta veya uzun vadeli stratejik plan ve bu planın yıllık dilimlerini oluşturmak üzere çalışma programını hazırlayıp il genel meclisine sunar.” ibaresi yer almaktadır.

Stratejik planlama yaklaşımında, süre kısıtlamasından söz edilemez; çünkü strateji kavramı, değişen koşullara göre yeniden yapılanmayı gerektirir. Strateji planı, yalnızca mekansal hedefleri içine alan bir olgu değildir. Sosyal ve ekonomik hedefler sektörlerin mekandaki dağılımları ve bu sektörlerin ekonomik ve sosyal büyüklüklerinin tanımlamasını da yapmayı gerektirmektedir. Kaldı ki; İl Özel İdaresinin bütçesinin de söz konusu orta ve uzun vadeli strateji planına göre yapılması öngörülmektedir.

Bu sebeple, her il için bir strateji planı yapılacak olması son derece yanlıştır. Çünkü strateji bütünsel (fiziki, iktisadi ve sosyal) hedefleri tanımlayan bir olgudur. Dolayısıyla strateji kavramının oluşturulacağı alan, sınırları benzer özellikler taşıyan iller için bir “bölge planı” şekilde tanımlanması gerekmektedir. Bu sebeple İl Özel İdareleri kanun tasarısından “strateji planı” kavramının “bölge planı” niteliği alması ve Şehircilik ve İmar Kanunu taslağındaki bölge planı kavramıyla ilişkisinin kurulması daha doğru bir yaklaşım olarak değerlendirilebilecektir.

Şehircilik ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağında Kırsal Yerleşme Planı tanımı getirilmekte ve bu yasa tasarısının 11. Madde c bendinde de “valiliklerce yapılır, yaptırılır” denmektedir.İl Özel İdareleri Kanun Taslağı’nda bu konudan bahsedilmemesi eksiklik olarak gözükmektedir.

Sonuç olarak;

Belediyeler ve Büyükşehir Belediyeleri Kanun Taslakları’nda olduğu gibi, İl Özel İdareleri Kanun Taslağı’nın da özellikle mekansal planlama ile ilgili hükümlerinin, mekansal planlamayı ve ülke sathındaki imar ve kentleşme faaliyetlerini yönlendireceği kabul edilen “yeni” Şehircilik ve İmar Kanunu taslağından son derece kopuk, diğer kanunlar ve taslakları ile çelişen birçok maddesinin bulunduğu aşikardır. Bu sebeple, İl Özel İdareleri Kanun Taslağı’nın, ancak ilgili diğer kanun taslakları ile bir bütün olarak ele alınması sonucu sözkonusu çelişkilerin ortadan kaldırılması mümkün olabilecektir.

1.4.b. İl Özel İdareleri Kanunu Hakkında Görüşlerimiz

13 Mart 1929 tarihli İl Özel İdareleri Kanunu güncelliğini büyük ölçüde yitirdiği için hazırlanan yeni kanun, günümüz koşullarının gerektirdiği yasal düzenlemeleri yapması bakımından son derece olumlu bir girişim olarak değerlendirilebilir. Ancak sözkonusu kanunun maddeler bazında incelemesi yapıldığında, mekansal planlama yetkileri bakımından hazırlanmakta olan diğer kanunlar ve kanun tasarıları ile çelişkilerinin ve bazı sakıncalarının  bulunduğu söylenebilir.  Bu çelişkiler ve sakıncalar şöyle sıralanabilir:

- İl Özel İdaresinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirtildiği Madde 6’nın (a) bendi ile “İlin Çevre Düzeni Planına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde yapmak” il özel idaresi hizmetleri arasında sayılmaktadır. Yasa’da Madde 6’nın (b) bendinin 3. fıkrasında “ilin çevre düzeni planı; valinin koordinasyonunda Büyükşehirlerde Büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılır. İl Çevre Düzeni Planı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından onaylanır.” ifadesi yer almaktadır. Halen yürürlükte olan mevzuatta Çevre Düzeni planı yapma yetkisi Çevre ve Orman Bakanlığı’nda bulunmaktadır. Diğer taraftan sözkonusu yetki 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 9. maddesine dayanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından da kullanılmakta olup, bu yetki, bu düzenleme ile İl Özel İdareleri’ne de verilmiş olmaktadır. Düzenleme ile İl Çevre Düzeni planlarında herhangi bir fiziki plan ölçeği tanımlanmamış durumdadır. Diğer taraftan 10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu MADDE 7’de “... b) Çevre düzeni plânına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak;...” ifadesi yer almaktadır. İl Çevre Düzeni planını 1/25.000 ölçekte yapacak olan herhangi bir İl Özel İdaresi ile, nazım imar planını 1/25.000 ölçekte yapacak olan aynı ilin olası Büyükşehir Belediyesi içerik olarak farklı ancak aynı ölçekte 2 plan ortaya çıkmış olacaktır. Bu durum planlama hiyerarşisinde ölçek karmaşasına yol açarak nitelik olarak bir hiyerarşi sözkonusu olurken ölçek olarak bu hiyerarşiden bahsetme olanağımız olamayacaktır.

- İl Özel İdaresinin organlarının tanımlandığı 2. bölümde, İl Genel Meclisinin Görev ve Yetkilerinin tanımlandığı Madde 10 ile İl Genel Meclisine “Stratejik Plan” ile “İl Çevre Düzeni Planı ve belediye sınırları dışındaki alanların imar planlarını görüşmek ve kabul etmek” il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında sıralanmıştır. Bu başlangıçta planlı bir gelişme için olumlu bir madde olarak değerlendirilse de planlama bütünlüğü bakımından olumsuz sonuçlar doğurmaktadır.

Şöyle ki;

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanmakta olan “İmar Kanunu” tasarısında planlama kademeleri “Ülke Mekansal Strateji Planı, Ülke Mekansal Strateji Planı, Bölge Strateji Planı, Alt Bölge Strateji Planı, İmar Planı” şeklinde sıralanmaktadır. Bu planların onama mercisi olarak da Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tanımlanmıştır.

Diğer taraftan, İl Özel İdareleri Kanunu’na paralel bir zaman sürecinde hazırlanan Büyükşehir Belediyeleri Kanunu’nun Geçici 1. maddesinde “Büyükşehir belediyeleri, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç iki yıl içinde büyük şehrin 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarını yapar veya yaptırır” ibaresi yer bulmaktadır.

- Söz konusu bu iki kanun ile merkezi idare ve yerel yönetimlere plan onama yetkisi verilirken, İl Özel İdareleri Kanunu ile 81 İl Özel İdaresine kendi il sınırları içindeki planları yapma, İl Genel Meclislerine ise bu planları görüşme ve kabul etme yetkisi verilmektedir. Böylece diğer kanunlar ile bir planlama bütünlüğü kurulmaya çalışılırken İl Özel İdareleri kanun tasarısı ile birdenbire bir üst ölçekli plan türü olan Çevre Düzeni planından 81 adet ortaya çıkma ihtimali oluşmuştur.

- İl Özel İdaresi Kanunu’nun Madde 10 (c) bendinde “ İl çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışındaki alanların imar planlarını görüşmek ve karara bağlamak” ifadesi yer almaktadır. Söz konusu düzenleme ile İstanbul ve Kocaeli dışındaki Büyükşehir Belediyelerinde İl İdari sınırları ile Büyükşehir belediyesi sınırları örtüşmemektedir. Bu durumda ilçe veya ilk kademe belediye ve mücavir alan sınırları dışında ancak büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan alanlarda imar planlarını görüşmek ve karara bağlamak yetkisinin kimde olacağı belirtilmemiştir.

- Dikkat çeken bir başka düzenleme ise yasanın 12. maddesinin 4. bendinde öne çıkmaktadır. Söz konusu maddede “ salt çoğunluk, belli bir sayının yarısından az olmayan çoğunluğu ifade eder” ifadesiyle “belli bir sayının yarısı salt çoğunluğu oluşturur” anlamı bulunmaktadır. Bu yasanın ilerleyen maddelerinin karar yeter sayılarının tanımlandığı bölümlerinde geçmektedir. Bu da çoğunluk fikrinin ortaya çıkmasına engel bir durum olarak gözükmektedir.

Sonuç itibariyle “kamu hizmetlerinin tutarlılığının bozulması” Cumhurbaşkanının yasayı veto etme gerekçeleri arasında sayılmıştır. Fiziki planlama anlamında bu yasanın her il özelinde üst ölçekli bir fiziki plan olan İl Çevre Düzeni planı ve Strateji planlarının hazırlama ve onaylama yetkisini il özel idarelerine vermesi bir kamu hizmeti sayılan fiziki planlamayı bütüncül ve tutarlı olmaktan çıkarmaktadır. Her ilin kendi başına hazırlayacağı İl Çevre düzeni planları günümüzde zaten çok başlı olan planlama işlevini daha da parçacıl hale getirmesi sonucunu doğuracaktır. Bunun doğal sonucu olarak da benzer özellikler gösteren ve fizik ve sosyal planlama anlamında bütüncül olarak planlanması gereken ve iller ayrı ayrı planlama yoluyla zaman, emek, işgücü ve maddi içerikli kayıplara yol açması sözkonusu olacaktır.